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Tagungsbericht: Neue Verpackungsverordnung - Problembereiche und Auswirkungen auf die Praxis

von Jürgen Teifel und Thilo Höllen

2. Birkenfelder Tagung zu aktuellen Fragen des Wirtschafts- und Umweltrechts vom 29. - 30. April 1999, FH Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld

Die Novellierung der Verpackungsverordnung vom 21.08.1998 trifft auf veränderte Rahmenbedingungen und auf rechtliche Widerstände: Während früher vom Müllnotstand die Rede war, suchen heute Betreiber von Deponien und Müllverbrennungsanlagen händeringend nach Abfall, was die Begehrlichkeit nach Verpackungsabfällen weckt. Die Europäische Kommission bemängelte die deutsche Mehrwegquote und fordert eine flexiblere Ausgestaltung des Mehrwegsystems für Getränkeverpackungen. Abstimmungsverpflichtungen der neuen Verpackungsverordnung mit den entsorgungspflichtigen Körperschaften und neue, wettbewerbsrechtliche Anforderungen an die Ausschreibung von Entsorgungsdienstleistungen treffen auf Umsatzrückgänge bei mittelständischen Entsorgungsunternehmen und auf Überlegungen zum "Sturm auf das Monopol" des DSD. Mit einer kurzen Einführung eröffnete der Tagungsleiter Prof. Dr. Hans-Peter Michler, Umwelt-Campus Birkenfeld, die Veranstaltung.

1. Zu Beginn der Vortragsreihe referierte Dr. Thomas Rummler, Bundesumweltministerium, über "Neue Anforderungen der Verpackungsverordnung und Reformziele der Bundesregierung". Rummler sprach von einem langwierigen Prozess bei der Optimierung der VerpackV, wobei die Vermeidung von Abfällen stets im Vordergrund stand. Seit In-Kraft-Treten der Verpackungsverordnung 1991 ist in der Bundesrepublik der Gesamtverbrauch an Verpackungen um ca. 13% auf 11,5 Mio. Tonnen pro Jahr zurückgegangen. Die Recyclingquote für gebrauchte Verpackungen ist bei privaten Haushalten und im Kleingewerbe seit 1993 rapide angestiegen. Diesen Zahlen stünden jährliche Kosten in Höhe von rund vier Mrd. DM für den Grünen Punkt gegenüber, die es zu internalisieren gilt.

Die Bemühungen um eine Novellierung der rechtlichen Rahmenbedingungen durch die neue Verpackungsverordnung erfolgten in mehrerlei Hinsicht. So wurde der Anwendungsbereich der Verordnung um die sog. Gefahrstoffverpackungen ergänzt. Daneben soll aber auch eine bewußte Förderung des Wettbewerbs auf dem Entsorgungsmarkt mit der Verordnung erfolgen. Des Weiteren wurden die Anforderungen an die stoffliche bzw. energetische Verwertung von verbrauchten Verpackungen erweitert. Ökologisch vorteilhafte Mehrwegsysteme erfahren in der neuen Verordnung einen gewissen Schutz dadurch, dass in § 9 Abs. 2 VerpackV nunmehr eine Mehrwegquote für Getränkeverpackungen festgeschrieben ist, so Rummler. Bei Unterschreiten des festgesetzten Mehrweganteils an Getränkeverpackungen von 72% entfällt die Befreiung von der Rücknahme- und Pfandpflicht für Getränkeverpackungen (nach § 9 Abs. 1 VerpackV). Im Januar diesen Jahres wurde bekannt, dass 1997 erstmals die Mehrwegquote unterschritten wurde. Seit Februar läuft nun die neuerliche Erhebung über den Zeitraum von 12 Monaten. Wird für diesen Zeitraum die Quote wieder unterschritten, würden ab Mitte 2001 auch Getränkeverpackungen, die mit dem Grünen Punkt gekennzeichnet sind, mit einem Zwangspfand belegt.

In seinen weiteren Ausführungen stellte Rummler die verschiedenen Anforderungen an Systembetreiber und Selbstentsorger dar: Systembetreiber haben nunmehr einen Mengenstromnachweis zu erbringen, d.h. sie haben die Pflicht zur Dokumentation und Bescheinigung der Quoten durch Sachverständige. Die gesetzlich vorgegebenen Verwertungsquoten für Verpackungen sind einzuhalten, sowie deren regelmäßige Abholung beim Endverbraucher sicherzustellen. Den Selbstentsorgern wird auferlegt, für Entsorgungsmöglichkeiten in den Geschäftsräumen oder in deren unmittelbarer Nähe zu sorgen. Auch sie haben Quotenvorgaben bzgl. der Verwertung einzuhalten, sowie den Mengenstromnachweis dafür zu erbringen.

Abschließend führte Rummler an, dass die Europäische Kommission in ihrem Mahnschreiben vom Dezember 1998 die nationale Förderung von Mehrweg für zulässig hält, soweit dies den Binnenhandel nicht einschränkt. Im dem Schreiben wird u.a. auch die Frage nach der Wirksamkeit des Pfand-Instruments zur Stützung von Mehrwegverpackungen gestellt. Außerdem verlangt die Kommission von der deutschen Regierung die besondere Situation von Getränken, die aus rechtlichen Gründen am Ursprungsort abgefüllt werden müssen oder für die spezielle Flaschenarten vorgesehen sind, zu berücksichtigen.

2. Ralf Gruneberg vom Verband kommunaler Unternehmen (VKU) sprach anschließend über "Die Rechtsstellung der Kommunen in der neuen Verpackungsverordnung". Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz bezweckt ein Nebeneinander von öffentlicher (kommunaler) Entsorgung und privater Entsorgungswirtschaft. Die Kommunen und ihre kommunalen Unternehmen sind dabei einerseits als Abstimmungspartner des Dualen Systems gefordert, andererseits wirken sie als Leistungsvertragspartner bei der Erfüllung der Aufgaben des Dualen Systems mit.

Die wesentlichen Rechte der Kommunen werden in § 6 Abs. 3 VerpackV normiert. Danach ist der Systembetreiber verpflichtet, sein System auf vorhandene Sammel- und Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger abzustimmen. Dabei sind die Belange der entsorgungspflichtigen Körperschaften besonders zu berücksichtigen, und die Kommunen haben das Recht, die Übernahme bzw. Mitbenutzung ihrer Einrichtungen gegen ein angemessenes Entgelt zu verlangen. Der Systembetreiber ist außerdem verpflichtet, sich an den Kosten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu beteiligen, die durch Abfallberatung und durch die Einrichtung, Bereitstellung und Erhaltung sowie Sauberhaltung von Flächen für die Aufstellung von Sammelbehältnissen entstehen.

Die Abstimmungsverpflichtung des Systembetreibers nach § 6 Abs. 3 Satz 4ff. VerpackV ist, nach Ansicht von Gruneberg, im Sinne eines der Kommune obliegenden Einvernehmens zu interpretieren. Daraus ergebe sich ein Vetorecht der Kommune, wenn sich das Duale System Deutschland AG (DSD) über eine von der Gemeinde zu Recht verweigerte Einvernehmenserklärung hinwegsetzt. Die Rechte der Kommunen bei der Abstimmung unterfallen der verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG. Nach Ansicht von Gruneberg ist die Kommune an einer Neuausschreibung der Leistungsverträge zu beteiligen, dies folge bereits aus ihrer Rechtsstellung als Abstimmungspartner gemäß § 6 Abs. 3 VerpackV. Im abschließenden Resümee stellte Gruneberg fest, dass die bisherige Verpackungsverordnung im Bereich der Verkaufsverpackung die in sie gesetzten Erwartungen in weiten Bereichen nicht erfüllt hat, daher sei es erforderlich, die Verordnung mit der Novelle wieder auf "ökonomisch und ökologisch sinnvolle Beine" zu stellen.

3. "Die Vergabe von Entsorgungsleistungen im Wettbewerb" waren Gegenstand der Ausführungen von Dr. Rainer Cosson, Geschäftsführer im Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft e.V. (BDE). Die Regelung, dass Entsorgungsleistungen in einem Verfahren, das eine Vergabe im Wettbewerb sichert, ausgeschrieben werden müssen (Nr. 3 Abs. 3 Nr. 2 Anhang I zu § 6 VerpackV), sowie die Offenlegungspflicht des Systembetreibers für die in einzelnen Materialsegmenten entstehenden Kosten sind Bestandteile des Abhilfepakets zu den bisherigen kartellrechtlichen Bedenken gegen das Systemkonzept der Verpackungsverordnung. Nach Meinung von Cosson wird dabei der Ausgang des derzeit schwebenden kartellrechtlichen Freistellungsverfahrens bei der EU-Kommission die künftigen Ausschreibungsmodalitäten entscheidend beeinflussen. Aus Sicht der Entsorgungswirtschaft ist derzeit die Bereitschaft der EU-Kommission erkennbar, in Anerkennung einer "ökonomischen Unerlässlichkeit", einem Ende der Vertragslaufzeiten am 31.12.2004, statt des von der Kommission geforderten Vertragsendes bis zum Jahr 2000, zuzustimmen. Bei der zukünftigen Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen sieht Cosson - im Gegensatz zu Gruneberg - einen Anspruch der bevorzugten Stellung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger bzw. kommunale Unternehmen nicht mehr gerechtfertigt. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger dürfen angesichts der neuen Vorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 9 VerpackV keinerlei Einfluss auf die Auswahl des Vertragspartners und den Inhalt des Vertrages nehmen.

Darüber hinaus muss einer "Atomisierung" der Leistungsvertragsverhältnisse entgegengetreten werden, so Cosson, da das Duale System Deutschland nur begrenzte administrative Möglichkeiten hat. Es bleibt zu prüfen, inwieweit in Zukunft Subunternehmerverhältnisse in kartellrechtlich unbedenklicher Form beibehalten werden können.

Durch eine Mitwirkung aller Beteiligten, könnte die Vergabe von Entsorgungsleistungen in einem Verfahren, das eine Vergabe im Wettbewerb sichert, ein erster sichtbarer Schritt sein auf dem Weg zur "ökonomischen Optimierung des Dualen Systems".

4. Die "Auswirkungen der neuen Verpackungsverordnung auf die Sortierung, Aufbereitung und Verwertung von gebrauchten Verpackungen" schilderte aus Sicht des Entsorgungsbetriebs Thomas Pfaff, Geschäftsführer der Jakob Becker Entsorgungs-GmbH. Der Referent erläuterte die Entwicklung Werdegang und den Aufbau der heutigen Wertstoffsortieranlagen seit In-Kraft-Treten der Verpackungsverordnung im Jahre 1991. Dabei betonte Pfaff neben der technischen Komponente auch die ökonomischen Belange, die es zu berücksichtigen gilt, wie z.B. Probleme der eventuell fehlenden Investitionssicherheit beim Bau neuer Anlagen aufgrund sich verändernder abfallrechtlicher Rahmenbedingungen.

5. Nach einer kurzen Begrüßung durch den Tagungsleiter Prof. Dr. Lothar Knopp, Umwelt-Campus Birkenfeld, zu Beginn des zweiten Veranstaltungstages referierte Peter Liebeskind, IHK zu Koblenz, über "Einweg - Mehrweg - Zweiweg - marktgerechte Rücknahmemöglichkeiten für Getränkeverpackungen". Anhand des Beispiels Recycling-Center Andernach erläuterte Liebeskind die frühzeitigen Aktivitäten der IHK zusammen mit dem örtlichen Handel, bei denen, seit der Mitte der 80er Jahre, eine Vielzahl von Verpackungen erfasst und der Wiederverwertung zugeführt werden. Die Verpackungen werden gekennzeichnet und mit einem Pfand belegt. Der Verbraucher kann die Verpackungen beim örtlichen Recycling-Center zurückgeben und bekommt dort auch sein Pfand erstattet. Für die Entsorgung bzw. das Recycling ist dann das Center bzw. der ihm angegliederte Handel verantwortlich. Liebeskind zeigte noch weitere Formen der Wiederverwertung auf, die sich an das "Andernacher Modell" anlehnen, wie z.B. die Installierung von Pfandrückgabeautomaten vor Lebensmittelmärkten. Daneben sprach der Referent über die Auswirkungen der Verpackungsverordnung auf den örtlichen Handel bzw. die mittelständische Getränkeindustrie und merkte an, dass der Handel u.U. seine Position auszuspielen versucht, indem dieser durch verstärkten Einsatz von Einwegverpackungen Druck auf die Politik ausüben könnte.

6. "Die Öffnung zur energetischen Verwertung von Kunststoffverpackungen" war Gegenstand des Vortrags von Dr. Michael Christill, Geschäftsführer beim Verband kunststofferzeugender Industrie e.V.

Im Verpackungsbereich, mit dem zweitgrößten Mengenanteil am Abfallaufkommen, zeigte sich kurz nach In-Kraft-Treten der Verpackungsverordnung, dass nur ein Teil der gesammelten Kunststoffverpackungen für eine sinnvolle werkstoffliche Verwertung geeignet waren. Begrenzende Faktoren waren fehlende Sortenreinheit und Sauberkeit sowie nicht existente Märkte. Aus diesem Grund wurden rohstoffliche Verwertungsverfahren für die sog. Mischkunststofffraktion entwickelt und in einer Ökobilanz-Studie bewertet. Basierend auf den Ergebnissen der Studie wird durch die Novelle der Verpackungsverordnung nunmehr auch die energetische Verwertung zugelassen, allerdings mit der Einschränkung, dass 60% von den zu verwertenden Mengen als "Schutzquote dem Werkstoff-Recycling zugeführt werden müssen". Die von der Deutschen Gesellschaft für Kunststoffrecycling (DKR) vorgelegte freiwillige Selbstvereinbarung zur bevorzugten werkstofflichen Verwertung von sinnvoll verwertbaren Verpackungskunststoffen wurde vom Gesetzgeber nicht in die Novelle aufgenommen.

Nach Ansicht vonChristill ist eine generelle Bevorzugung des Werkstoff-Recycling bei Kunststoff nicht gerechtfertigt. Die Kunststoffindustrie plädiert für ein sinnvolles Mix aller Verwertungsverfahren, so würde auch die Zulassung der energetischen Verwertung in der neuen Verpackungsverordnung begrüßt. Die vom Gesetzgeber als "Schutzquote" für das Werkstoff-Recycling festgelegte Quote von 60% werde von der Kunststoffindustrie abgelehnt, da diese ökologisch nicht begründbar sei und die Gefahr künftig steigender Sortierkosten beinhalte.

7. Abschließend referierte Hans-Günter Fischer, Geschäftsführer des Bundesverbandes Sekundärrohstoffe und Entsorgung (bvse), über "DSD - Reformvorschläge aus der Sicht der Kreislaufwirtschaftsbranche".

Fischer begrüßte ausdrücklich die Privatisierung der Entsorgungsverantwortlichkeit und den damit verbunden Wettbewerb in der Entsorgungsbranche. Allerdings gehöre zum Wettbewerb auch die Transparenz der Bedingungen und des Markverhaltens. Durch das immer undurchsichtiger werdende Geflecht von staatlichen Rahmenvorgaben der Verpackungsverordnung, von Verfügungen der Landesbehörden im Zusammenhang mit Freistellungsentscheidungen, von Entscheidungen der nationalen und der europäischen Kartellbehörden sowie durch das "aggressive Geschäftsgebaren" des Monopolisten Duales System Deutschland AG werde die so dringend erforderliche Markttransparenz deutlich behindert.

Fischer forderte in seinem Vortrag eine klarstellende Definition der Anfallstellen, an denen das DSD tätig werden darf, wodurch eine Wettbewerbsverzerrung durch Mitnahmeeffekte verringert und die schleichende Ausweitung der Duales System Deutschland AG verhindert würden.

Verbesserungen durch die Novelle vom April 1998 sieht Fischer in der nunmehr festgeschriebenen Quote für die werkstoffliche Verwertung, wodurch Unternehmen die so notwendige Investitionssicherheit erhalten. Darüber hinaus ergibt sich durch die Verpflichtung für Duale Systeme, die Entsorgungsdienstleistungen im öffentlichen Wettbewerb auszuschreiben, eine Marktöffnung und mehr Transparenz im System.

Die Verpflichtung zur Veröffentlichung der Kostenkalkulation für den Grünen Punkt bei der Erfassung, Sortierung, Verwertung oder Beseitigung getrennt nach den einzelnen Verpackungsmaterialien gibt deutliche Signale an den Verbraucher und verhindert Quersubventionierung der unterschiedlichen Verpackungsmaterialien.

Einer kritischen Betrachtung bedürfen nach Ansicht von Fischer die Bestrebungen der Duales System Deutschland AG und ihrer Vertragsfirmen, gestärkt durch die monopolartige Stellung in der Verpackungsentsorgung, nunmehr auch in andere Marktsegmente der Entsorgung einzudringen. Eine Beherrschung des gesamten Sekundärrohstoffmarktes durch den Systembetreiber DSD muss nach Ansicht von Fischer vermieden werden. Die Politik sei deshalb aufgerufen, gemeinsam mit den Wettbewerbsbehörden die Rahmenbedingungen so zu verdeutlichen, dass Fehlentwicklungen, die echten Wettbewerb unter den Anbietern verhindern, vermieden werden.

Ein Tagungsband mit den ausführlichen Referaten und Diskussionsbeiträgen erscheint als Schriftenreihe des Fachbereichs Umweltwirtschaft/Umweltrecht der FH Trier, Umwelt-Campus Birkenfeld, im Economica-Verlag.


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