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Gentechnik

OVG Berlin, Beschl. v. 9.7.98 - ZS9/97; NVwZ 1999, S. 96ff und OVG Berlin, Beschl. v. 10.8.98 - 2S8/97; NVwZ 99, S. 95ff.

I. Gesetzliche Grundlagen

1. Zweck des Gentechnikgesetzes (GenTG)

Zweck des Gentechnikgesetzes ist es, Leben und Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen sowie die sonstige Umwelt in ihrem Wirkungsgefüge und Sachgüter vor möglichen Gefahren gentechnischer Verfahren und Produkte zu schützen und dem Entstehen solcher Gefahren vorzubeugen (§ 1 Nr. 1 GenTG).
Daneben ist es Zweck des Gesetzes, den rechtlichen Rahmen für die Erforschung, Entwicklung, Nutzung und Förderung der wissenschaftlichen und technischen Möglichkeiten der Gentechnik zu schaffen (§ 1 Nr. 2 GenTG).

Das Gesetz unterscheidet:


2. Freisetzung
Das Freisetzen und Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen unterliegt gem. § 14 GenTG einem behördlichen Genehmigungsvorbehalt.
Das GenTG definiert den gentechnisch veränderten Organismus (g.v.O.) als einen Organismus, dessen genetisches Material in einer Weise verändert worden ist, wie er unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht vorkommt (§ 3 Nr. 3 S. 1 GenTG).
Das GenTG erfaßt als Freisetzung das gezielte Ausbringen von g.v.O’en in die Umwelt, soweit noch keine Genehmigung für das Inverkehrbringen zum Zweck des späteren Ausbringens in die Umwelt erteilt wurde (§3 Nr.7 GenTG).
Seit Inkrafttreten des Gesundheitseinrichtungen-Neuordnungsgesetzes am 25.6.1994 ist für die Erteilung der Genehmigung als Nachfolger für das aufgelöste Bundesgesundheitsamt das Robert-Koch-Institut zuständig.


2.1 Genehmigungsvoraussetzungen
Das Genehmigungsverfahren setzt einen Antrag voraus. § 15 GenTG enthält die Angaben, die der Antrag enthalten muß. Außerdem muß gemäß § 18 II GenTG ein Anhörungsverfahren erfolgen.
Die Voraussetzungen unter denen eine entsprechende Genehmigung zu erteilen ist, regelt § 16 I GenTG. Danach dürfen bei der Freisetzung keine Bedenken hinsichtlich Zuverlässigkeit und Sachkunde gegen die verantwortlichen Personen bestehen, müssen alle nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen sein und dürfen nach dem Stand der Wissenschaft im Verhältnis zum Zweck der Freisetzung unvertretbare schädliche Einwirkungen auf den Menschen oder die Umwelt nicht zu erwarten sein.
Hinsichtlich des Inverkehrbringens ist es gem. §16 II nur erforderlich, daß unvertretbare schädliche Einwirkungen auf den Menschen oder die Umwelt nicht zu erwarten sind.
§ 14 IV GenTG sieht in Umsetzung der Freisetzungsrichtlinie 90/220 EWG der Kommission und des Rates der Europäischen Gemeinschaften v. 23.4.1990 (ABl. EG Nr. L 117 S. 15)die Einführung eines vereinfachten Verfahrens durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates vor. Anwendbar ist das Verfahren nach § 14 IV GenTG, soweit bereits genügend Erfahrungen mit der Freisetzungen der entsprechenden Organismen vorliegen. Hier entfällt u.a. die Erforderlichkeit des Anhörungsverfahrens nach § 18 II S. 1 GenTG. Gemäß Art. 12 und 13 der Freisetzungsrichtlinie, umgesetzt in § 16 III GenTG i.V.m. der Gentechnik-Beseitigungsverordnung, sind die Unterlagen an die EG-Kommission weiterzuleiten, sofern das Robert-Koch-Institut dem Antrag auf Freisetzung bzw. Inverkehrbringen stattgeben will. Erst nach Durchführung dieses EG-weiten Beteiligungsverfahrens hat die Behörde, nunmehr unverzüglich zu entscheiden.

II. Gerichtsentscheidung des OVG Berlin

1. Sachverhalt
06.05.1996:
Genehmigung des gentechnischen Freisetzungsversuches mit gentechn. veränderten, herbizidresistenten Mais- Raps- und Zuckerrübenpflanzen für Standort X (Sachsen) für den Zeitraum 1996-2005 durch die zuständige Behörde. Die Genehmigungen erklärten die Nachmeldung von weiteren Standorten gem. Nr. 6.1 des Anhangs der Entscheidung der Kommission vom 4.11.1994 zur Festlegung von vereinfachten Verfahren für die absichtliche Freisetzung gentechn. Veränderter Pflanzen nach Art. 6 V der Richtlinie 90/220/EWG des Rates – Entscheidung 94/730/EG - für zulässig.

13.05.1996:
Meldung weiterer Freisetzungen mit gentechnisch veränderten Mais-, Raps- und Zuckerrübenpflanzen am Standort Y (Schleswig-Holstein), ca. 2 – 2,5 km Luftlinie entfernt von Naturschutzgebieten (NSG’s).

28.05.1996:
Beklagte stellt fest, daß es sich bei den nachgemeldeten Vorhaben vom Standort Y um Freisetzungsversuche i.S. von Nr. 6.1. des Anhangs der Entscheidung der Kommission v.4.11.1994 zur Festlegung von vereinfachten Verfahren für die absichtliche Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen 94/730/EG handelt, die im Rahmen von festgesetzten Arbeitsprogrammen innerhalb einer bestimmten Zeit stattfänden und mit den gleichen gentechnisch veränderten Pflanzen durchgeführt würden, deren Eigenschaften bereits in den Genehmigungsverfahren für den Standort X (Sachsen) geprüft und bewertet worden seien. Die Ausgangsbescheide vom 6.5.1996 für den Standort X (Sachsen) und die diesen zugrundeliegende Risikoabschätzung und Risikobeurteilung gälten deshalb auch für die geplanten Freisetzungen am Standort Y (Schleswig-Holstein).

09.05.1997:
Zurückweisung des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Genehmigungsbescheide vom 06.05.1996 durch Beschluß des VG Berlin.
Hiergegen richtet sich die vorliegende Beschwerde, die erfolglos blieb.

Aus den Gründen:
Der Kläger, eine Gemeinde, ist lt. OVG Berlin durch die Freisetzungsversuche nicht in seinen Rechten verletzt. Dem Antragsteller fehlt die Antragsbefugnis entsprechend § 42 II VwGO. Eine Verletzung eigener Rechte durch die Freisetzungsversuche ist hier nicht erkennbar. Die Antragsbefugnis läßt sich nicht aus der unterlassenen Anhörung des Antragstellers vor der Zulassung der nachgemeldeten Freisetzungsversuche herleiten. Dieser Formfehler wirkt sich nicht auf die vom Kläger zitierten materiellrechtlichen Ansprüche, also die Verletzung eigener Rechte, aus, weshalb dies als Anspruchsgrundlage hier nicht greift.
Eine Antragsbefugnis ist auch nicht aus einer Beeinträchtigung der durch die Verfassung geschützten Selbstverwaltungsgarantie gem. Art. 28 II GG herzuleiten, da der Schutz von Natur und Umwelt nicht speziell dem Selbstverwaltungsrecht von Gebietskörperschaften zugeordnet ist, sondern dem allgemeinen öffentlichen Interesse dient.
Auch die der Selbstverwaltungsgarantie zugeordnete Planungshoheit ist durch die Freisetzung nicht betroffen. Eine Verletzung kann nur in den Fällen mit Erfolg geltend gemacht werden, in denen einer Körperschaft die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder zumindest in konkreter Weise ganz erheblich erschwert wird oder eine hinreichend konkrete Planung nachhaltig beeinträchtigt wird. Aufgrund der rechtlich weiterhin gegebenen Einwirkungs- und Kontrollmöglichkeiten der Gemeinde hinsichtlich der Freisetzungsfläche ist dies hier nicht der Fall (§22 GenTG).
Die Belange der betroffenen Selbstverwaltungskörperschaften wurden von der zuständigen Landesbehörde ( Ministerium für Natur und Umwelt) wahrgenommen. Gedanke ist hier, dass die Beteiligung des Ministeriums als "Ersatz" ausreicht.
Außerdem kann sich der Antragsteller nicht auf eine Verletzung des Eigentumsrechts (Art. 14 I GG) bezüglich Einwirkungen der Freisetzungsversuche auf den Pflanzenbestand und das Ökosystem als Sachgüter sowie nachteilige Auswirkungen auf den Fremdenverkehr als Erwerbsquelle berufen. Grundrechte gelten nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts soweit sie öffentliche Aufgaben (Naturschutz) wahrnehmen. Sinn der Grundrechte ist der Schutz der privaten natürlichen Personen gegen hoheitliche Übergriffe.


2. Sachverhalt
Chronologie wie in Sachverhalt 1

Allerdings handelt es sich beim Kläger diesmal um einen benachbarten Landwirt, der in einer Entfernung von ca. 4 bis 5 km Luftlinie ökologischen Landbau betreibt.
Der Antragsteller erhob Klage gegen die Bescheide vom 06.05.1996 mit Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Seine Klage wurde vom VG Berlin zurückgewiesen.

Aus den Gründen:
Die Genehmigung wurde im vereinfachten Verfahren erteilt, also ohne Öffentlichkeitsbeteiligung. Dies wäre nur dann rechtmäßig, wenn sich die Behörde zu Recht auf die Entscheidung 94/730/EG v. 4. 11.1994 der Kommission zur Festlegung von vereinfachten Verfahren für die absichtliche Freisetzung gentechn. veränderter Pflanzen nach Artikel 6 V der Richtlinie 90/220/EWG (94/730/EG, ABlEG Nr. L 292 v. 12.11.1994, S . 31) hätte berufen dürfen.
Der Senat hat rechtliche Bedenken an der Rechtsgültigkeit und der unmittelbaren Rechtsverbindlichkeit der Entscheidung 94/730/EG sowie an der Form ihrer Umsetzung in das deutsche Recht.
Rechtsgrundlage für die Zulassung der Nachmeldung weiterer Standorte für die Freisetzungsversuche mit gentechnisch veränderten Mais-, Raps- und Zuckerrübenpflanzen im Wege eines vereinfachten Verfahrens ist die in den Freisetzungsgenehmigungen vom 06.05.1996 i.V. mit den Schreiben vom 28.05.1996 angeführte Entscheidung 94/730/EG, die sich ihrerseits auf Art. 6 V der Richtlinie 90/220/EWG als Ermächtigungsgrundlage stützt. Richtlinien haben in den Mitgliedstaaten jedoch lediglich Zielverbindlichkeit und bedürfen der Umsetzung in das nationale Recht, um dort unmittelbar Geltung zu erlangen.
Diese Frage der Rechtsgültigkeit der Entscheidung hat das OVG letztlich offengelassen, da auch dann, wenn die Genehmigung im vereinfachten Verfahren hätte erteilt werden müssen, die Klage letztlich keinen Erfolg gehabt hätte.
 Eine Rechtsverletzung des Antragstellers folgt weder aus der unterlassenen Öffentlichkeitsbeteiligung vor der Zulassung der nachgemeldeten Freisetzungsversuche am Standort Y (Schleswig-Holstein) noch aus der Durchführung der Freisetzungsversuche selbst.
Der Antragsteller hat nicht substantiiert dargelegt, dass er aufgrund mangelnder Beteiligung am Vorbringen von Einwendungen gehindert worden sei, deren Nichtberücksichtigung es zumindest als möglich erscheinen läßt, dass die Zulassung der Freisetzungsversuche materiellrechtliche, die Sicherheitsinteressen des Ast. beeinträchtigende Mängel aufweist. Der Kläger ist nicht in eigenen Rechten verletzt, wenn eine Öffentlichkeitsbeteiligung zu Unrecht unterlassen worden wäre und sich dies nicht auf seine materiell-rechtliche Rechtsposition ausgewirkt hat.. Der Einwand des Klägers auf die zu geringe Entfernung zu den gentechnisch veränderten Pflanzen führe zu schädlichen Einwirkungen durch die Freisetzungsvorhaben, sei unbeachtlcih, da die Genehmigung keine standortspezifische Aspekte umfassen würde. Diese Prüfungen seien pflanzenspezifisch und nicht standortbezogen. Die am Standort X ausgesetzten Pflanzen wurden in einem Standardgenehmigungsverfahren für den Standort Y geprüft und unterlägen daher nur noch einem vereinfachten Genehmigungsverfahren, es finde nur noch ein Abgleich der Pflanzenarten und ihrer gentechn. veränderten Eigenschaften statt. Ist im Ausgangsverfahren schon festgestellt worden, dass von den freizusetzenden Pflanzen keine unvertretbaren schädlichen Einwirkungen auf die in § 1 Nr. 1 GenTG genannten Rechtsgüter zu erwarten seien (§16I Nr. 3 GenTG), so gebe es auch bei den weiteren Freisetzungen keine zusätzlichen standortspezifischen Umstände, die noch von Bedeutung sind. Eine Öffentlichkeitsbeteiligung gem § 18 II GenTG ist bei einem vereinfachten Verfahren (§ 14 IV GenTG) nicht durchzuführen.
 Der Antragsteller bezweifelt weiter die getroffene Risiko- und Sicherheitsbewertung (16 I Nr. 2 und 3 GenTG) der zuständigen Verwaltungsbehörde. Das BVerwG hat in seinem die bisherige Rechtsprechung zum Atomrecht zusammenfassenden und bestätigenden Urteil vom 14.01.1998 (NVwZ 1998, 628 = UPR, 1998, 153) erneut betont, daß die Exekutive die Verantwortung für die Risikoermittlung und Risikobewertung trage und somit auch für die Entscheidung über die Art und das Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden müßten. Daraus folge, daß es nicht Sache der nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle sein könne, die der Exekutiven zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen (NVwZ 1986, 208). Diese sei auf die Prüfung beschränkt, ob die Genehmigungsbehörde im Hinblick auf das Ergebnis des von ihr geführten Verfahrens zurecht die Überzeugung haben durfte, daß die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge getroffen worden sei. Der Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge läßt nur dann Genehmigungen zu, wenn es nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen ist, daß Schäden an Leben, Gesundheit und Sachgütern Dritter eintreten. Der gerichtliche Überprüfungsrahmen beschränkt sich lediglich darauf, ob die Genehmigungsbehörde ausreichende Daten ermittelt und ihrer Bewertung zugrunde gelegt habe, sowie ob diese hinreichend vorsichtig sei. Die Gerichte sind in diesem Fall aufgrund des Funktionsvorbehalts zugunsten der Exekutive nur noch auf Willkürkontrolle beschränkt.
Ferner kann der Kläger auch keinen Sachgüterschaden i.S. des § 1 Nr. 1 GenTG geltend machen. Eine mögliche Einkreuzung der gentechnisch manipulierten Pflanzen mit seinen ökologisch bewirtschafteten Feldpflanzen ist zwar nicht auszuschließen und stellt aus Sicht der Genehmigungsbehörde eher einen Selektionsvorteil dar. Außerdem wurden in den Genehmigungsbescheiden Vorsorgemaßnahmen wie z.B. besondere Isolationsabstände gefordert. Eventuelle Einkreuzungen wären in dem allenfalls zu erwartenden geringen Umfang kein gentechnisch relevanter Schaden an der Substanz von Sachgütern oder deren Gebrauchsfähigkeit. Allein der Umstand, daß dies dem Antragsteller aus wirtschaftlichen Gründen unerwünscht ist, ändert daran nichts. Dies ist nicht Folge eines Sachgüterschadens i.S. des § 1 Nr. 1 GenTG, sondern dem Bereich der Marktchancen im Wirtschaftsleben zuzurechnen, die nicht dem Schutz der Eigentumsgewährleistung des Art. 14 I GG unterfallen.

Autoren: Nocole Alt und Mareika Frey

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